專家解讀政策方向：以供給側(cè)改革推進(jìn)電力體制改革著力
北極星售電網(wǎng)訊:隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，電力體制改革速度加快，電力需求減速，電能消費(fèi)換擋，電源結(jié)構(gòu)調(diào)整步伐加快，發(fā)展動(dòng)力開始轉(zhuǎn)換。在供給側(cè)，棄風(fēng)棄水問題突出，煤電產(chǎn)能過剩，光電發(fā)展前景堪憂，導(dǎo)致整體能源利用效率不高，企業(yè)效益下滑。為此，亟待以中央關(guān)于供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的戰(zhàn)略部署為指引，奔著問題去，既要知道“問題是什么”，還要明確“問題出在哪兒”，更要堅(jiān)持“精準(zhǔn)解決問題”，以改革創(chuàng)新的精神，適應(yīng)新常態(tài)，樹立新思維，采取新方式，努力實(shí)現(xiàn)電力行業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展。
影響電力持續(xù)健康發(fā)展的幾個(gè)問題
棄風(fēng)棄水困擾可再生能源發(fā)展。我國(guó)已成為全球可再生能源利用規(guī)模最大的國(guó)家。2015年底，可再生能源裝機(jī)總?cè)萘?/span>4.89億千瓦，占總裝機(jī)比重的32.5%，較2010年提高6個(gè)百分點(diǎn)，其中，水電、風(fēng)電、太陽(yáng)能發(fā)電裝機(jī)規(guī)模分別增長(zhǎng)1.4倍、4倍和168倍。但在強(qiáng)勁增長(zhǎng)的同時(shí)，可再生能源發(fā)展也遭遇了“成長(zhǎng)的煩惱”，并且呈加劇之勢(shì)。
其一，棄風(fēng)持續(xù)惡化。2015年全國(guó)平均棄風(fēng)率15%，比2014年提高近一倍，接近棄風(fēng)最嚴(yán)重的2012年水平，全國(guó)停用的風(fēng)電設(shè)備造成直接經(jīng)濟(jì)損失超過160億元。西北成為“重災(zāi)區(qū)”，甘肅和新疆2015年棄風(fēng)率高達(dá)39%、32%，比2014年分別上升28、17個(gè)百分點(diǎn)，合計(jì)棄風(fēng)電量153億千瓦時(shí)，幾乎可供北京城鄉(xiāng)居民用1年。今年上半年，西北地區(qū)棄風(fēng)電量155.3億千瓦時(shí)，超過去年全年，新疆、甘肅棄風(fēng)率仍然高達(dá)47%和45%。
其二，棄水問題短期無解。在西南地區(qū)，汛期棄水嚴(yán)重，四川省2015年調(diào)峰棄水電量102億千瓦時(shí)，總棄水電量約200億千瓦時(shí)，今年預(yù)計(jì)增加到300億千瓦時(shí)；云南省2015年來水偏少，棄水電量151億千瓦時(shí)，今年預(yù)計(jì)增加到400億千瓦時(shí)。川滇合計(jì)棄水電量占這兩個(gè)水電大省水電總發(fā)電量的7.7%。由于這些區(qū)域還有較大的在建規(guī)模，棄水問題短期內(nèi)破解無望。
煤電產(chǎn)能過剩導(dǎo)致發(fā)展空間大大壓縮。近年來，電力需求特別是重化工業(yè)用電增速放緩，火電市場(chǎng)持續(xù)萎縮，全國(guó)火電發(fā)電量2014年同比下降0.7%，2015年同比下降1.68%，自改革開放以來首次出現(xiàn)年度負(fù)增長(zhǎng)。全國(guó)火電設(shè)備平均利用小時(shí)直線下降，從2011年的5305小時(shí)降到2014年的4706小時(shí)，為上一輪低谷（1999年）以來的年度最低值；2015年降至4364小時(shí)，為1969年以來的年度最低值；今年上半年同比降低194小時(shí)，全年再創(chuàng)新低已成定局。然而與此同時(shí)，煤電投資和規(guī)劃建設(shè)規(guī)模較電力需求仍然偏大，裝機(jī)增長(zhǎng)大幅高于發(fā)電量增速，2015年煤電投資比上年增長(zhǎng)11.83%，煤電裝機(jī)增長(zhǎng)7.02%，達(dá)到8.84億千瓦，今年上半年新增發(fā)電裝機(jī)中煤電占比仍達(dá)47.6%，且同比多投產(chǎn)367萬(wàn)千瓦。為此，國(guó)家密集出臺(tái)調(diào)控“組合拳”，實(shí)施“三個(gè)一批”、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、淘汰落后產(chǎn)能、開展專項(xiàng)監(jiān)管等，督促放緩煤電核準(zhǔn)及建設(shè)步伐，促進(jìn)煤電有序發(fā)展。隨著煤電發(fā)展嚴(yán)格受限，企業(yè)投資節(jié)奏和策略紛紛調(diào)整，煤電在電力系統(tǒng)中的定位將由電量型電源向電力型電源轉(zhuǎn)變。
光伏發(fā)電大規(guī)?？焖侔l(fā)展難以為繼。我國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)近年逐步走出低谷，呈現(xiàn)穩(wěn)中向好和有序發(fā)展局面，并網(wǎng)光電容量增長(zhǎng)連續(xù)兩年超過60.66%，2015年達(dá)到4218萬(wàn)千瓦，是2010年的165倍，占全球光電總裝機(jī)的20%，成為繼水電、風(fēng)電之后規(guī)模第三大可再生能源。但仍然面臨技術(shù)、市場(chǎng)、政策等諸多方面的問題，需要認(rèn)真審視、調(diào)整和提高。
其一，核心技術(shù)缺乏。我國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新能力不強(qiáng)，關(guān)鍵技術(shù)裝備和材料發(fā)展緩慢，太陽(yáng)能電池及組件的效率和質(zhì)量水平、高純度硅的技術(shù)開發(fā)大大落后于發(fā)達(dá)國(guó)家。
其二，產(chǎn)品市場(chǎng)對(duì)外依存度過高。目前我國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)原料進(jìn)口與產(chǎn)品出口的比例達(dá)70%以上，光伏生產(chǎn)企業(yè)所需高端生產(chǎn)設(shè)備也需從國(guó)外進(jìn)口，仍然屬于典型的“兩頭在外”，受制于人。而歐洲市場(chǎng)早在2011年就逐漸飽和，產(chǎn)能已達(dá)到需求量的3倍。
其三，造價(jià)偏高補(bǔ)貼過多。光伏發(fā)電裝備成本高，土地稅費(fèi)高，項(xiàng)目造價(jià)高，而利用小時(shí)數(shù)低，棄光限電也在增多，導(dǎo)致項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)成本上升，企業(yè)盈利不佳，財(cái)政補(bǔ)貼面臨極大的壓力。政策信號(hào)已經(jīng)釋放，光伏發(fā)電補(bǔ)貼已經(jīng)減少，電價(jià)2020年將與電網(wǎng)銷售電價(jià)相當(dāng)。種種因素使得光伏產(chǎn)業(yè)在夾縫中求生存，長(zhǎng)遠(yuǎn)看大規(guī)?？焖侔l(fā)展難以為繼。
出現(xiàn)問題的原因解析
棄風(fēng)棄水的原因，從表面上看是水電、風(fēng)電項(xiàng)目集中投產(chǎn)，配套電網(wǎng)規(guī)劃建設(shè)滯后，或者外送通道建設(shè)不足。究其根源，反映出我國(guó)電力統(tǒng)一規(guī)劃弱化，總體規(guī)劃不足，可再生能源發(fā)電僅以資源論規(guī)劃，與電網(wǎng)規(guī)劃銜接不夠，與其他電源規(guī)劃協(xié)調(diào)不夠，“十二五”電網(wǎng)規(guī)劃甚至沒有出臺(tái)。此外，也與電力系統(tǒng)缺乏靈活調(diào)節(jié)能力、電網(wǎng)調(diào)度手段單一、發(fā)電設(shè)備性能不高密切相關(guān)。
煤電產(chǎn)能過剩源于煤電裝機(jī)增長(zhǎng)與電力需求增長(zhǎng)不匹配，非化石能源發(fā)電比重快速上升，煤電調(diào)峰壓力加大，電源發(fā)展進(jìn)入“陣痛期”，此消彼長(zhǎng)在所難免。同時(shí)，還歸咎于長(zhǎng)期以來發(fā)電投資市場(chǎng)存在的惡性競(jìng)爭(zhēng)、過度發(fā)展和非理性投資，癥結(jié)則在于規(guī)劃缺位、監(jiān)管不力、市場(chǎng)無序。在某種程度上，這也是我國(guó)經(jīng)濟(jì)步入新常態(tài)，電力供需形勢(shì)發(fā)生變化的必然結(jié)果。
光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)存在的問題，主要來自于能源轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略落實(shí)不到位，缺乏清晰戰(zhàn)略目標(biāo)和發(fā)展路徑。光電在可再生能源產(chǎn)業(yè)中的定位也存在偏差，統(tǒng)籌規(guī)劃缺乏，“高成本、高補(bǔ)貼”的發(fā)展模式不可持續(xù)。光伏產(chǎn)業(yè)和應(yīng)用市場(chǎng)的銜接不到位，導(dǎo)致供需失衡。
上述問題，集中反映了新常態(tài)下我國(guó)電源發(fā)展面臨的矛盾和挑戰(zhàn)，歸結(jié)起來就是電力系統(tǒng)缺少集成優(yōu)化，電力供給側(cè)對(duì)新常態(tài)的適應(yīng)性調(diào)整大大滯后，規(guī)劃不力、“彈性”不夠，其實(shí)質(zhì)是供給和需求不平衡、不協(xié)調(diào)，要素配置不充分、不到位。為此，必須扎實(shí)推進(jìn)電力行業(yè)的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，更加注重規(guī)劃協(xié)調(diào)，矯正供需結(jié)構(gòu)錯(cuò)配和要素配置扭曲，消除短板瓶頸，減少無效和落后供給，擴(kuò)大有效和優(yōu)質(zhì)供給，切實(shí)提高電力供給質(zhì)量，更好適應(yīng)電力需求變化，實(shí)現(xiàn)電力系統(tǒng)高水平的供需平衡，為經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)增長(zhǎng)提供有力保障。
推進(jìn)電力供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的著力點(diǎn)
（一）加強(qiáng)電力統(tǒng)一規(guī)劃、科學(xué)預(yù)警和有效監(jiān)管
規(guī)劃科學(xué)是最大的效益，規(guī)劃失誤是最大的浪費(fèi)，規(guī)劃折騰是最大的忌諱。我國(guó)能源資源分布、電力工業(yè)自身特性和歷史經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)等都凸顯出統(tǒng)一規(guī)劃的重要性、必要性和緊迫性。
一是強(qiáng)化規(guī)劃約束引領(lǐng)。加強(qiáng)電力發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，完善規(guī)劃?rùn)C(jī)制，科學(xué)合理編制，權(quán)威公開發(fā)布，嚴(yán)肅認(rèn)真實(shí)施，真正做到各類電源之間、電源電網(wǎng)之間相協(xié)調(diào)，區(qū)域布局及項(xiàng)目與消納市場(chǎng)、配套電網(wǎng)以及調(diào)峰電源相統(tǒng)籌，實(shí)現(xiàn)源、網(wǎng)、荷協(xié)調(diào)發(fā)展。加強(qiáng)全國(guó)電力規(guī)劃的指導(dǎo)性，省級(jí)服從全國(guó)，下級(jí)服從上級(jí)，保證各級(jí)規(guī)劃有序銜接、協(xié)調(diào)統(tǒng)一。堅(jiān)持規(guī)劃指導(dǎo)項(xiàng)目，推行規(guī)劃內(nèi)項(xiàng)目公開招標(biāo)制，建立各類項(xiàng)目同步審批的聯(lián)席會(huì)議制度。建立規(guī)劃實(shí)施檢查、監(jiān)督、評(píng)估、考核等工作機(jī)制，保障規(guī)劃剛性實(shí)施和有效執(zhí)行。
二是注重風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警。健全電源項(xiàng)目規(guī)劃建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，定期向社會(huì)公開發(fā)布預(yù)警信息，引導(dǎo)地方政府和發(fā)電企業(yè)科學(xué)控制電源項(xiàng)目規(guī)劃建設(shè)節(jié)奏，盡力避免出現(xiàn)裝機(jī)冗余。電源建設(shè)的當(dāng)務(wù)之急是，政府要降溫，企業(yè)要淡定，尊重市場(chǎng)、理性投資。
三是加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管。既充分發(fā)揮市場(chǎng)自覺調(diào)節(jié)作用，又更好發(fā)揮政府作用，加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，改進(jìn)監(jiān)管方法，縱橫協(xié)調(diào)監(jiān)管，保障電力產(chǎn)業(yè)政策有效落實(shí)。健全市場(chǎng)主體信用體系，采取注冊(cè)、承諾、公示、備案等方式，加強(qiáng)信用監(jiān)管，推行“負(fù)面清單”，對(duì)違法失信行為予以公開，對(duì)破壞市場(chǎng)秩序行為予以懲戒，對(duì)無視市場(chǎng)規(guī)矩者予以禁入。
（二）轉(zhuǎn)變可再生能源發(fā)展方式
我國(guó)已初步明確“十三五”時(shí)期可再生能源發(fā)展目標(biāo)，到2020年，力爭(zhēng)風(fēng)力發(fā)電達(dá)到2.5億千瓦，光伏發(fā)電達(dá)到1.5億千瓦，光熱發(fā)電達(dá)到500萬(wàn)千瓦。
一是調(diào)整發(fā)展思路。風(fēng)電和光伏發(fā)電發(fā)展應(yīng)從單純追求“集中大規(guī)模開發(fā)”向“分散與集中、大中小相結(jié)合”方向轉(zhuǎn)變，鼓勵(lì)中東部地區(qū)分散、分布式開發(fā)。堅(jiān)持因地制宜，推動(dòng)多能互補(bǔ)，加強(qiáng)綜合利用。調(diào)整可再生能源電價(jià)和補(bǔ)貼政策，使其發(fā)展規(guī)模與能源需求、財(cái)政補(bǔ)貼能力、電價(jià)承受能力和市場(chǎng)消納能力等協(xié)調(diào)一致。實(shí)施配額制和綠色證書交易制度。
二是推進(jìn)技術(shù)升級(jí)。實(shí)施水風(fēng)光互補(bǔ)、風(fēng)光儲(chǔ)互補(bǔ)，探索氫儲(chǔ)能、熱儲(chǔ)能等，推動(dòng)可再生能源高效利用技術(shù)、儲(chǔ)能技術(shù)進(jìn)步。建設(shè)光熱發(fā)電示范項(xiàng)目，攻克關(guān)鍵技術(shù)裝備，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。加強(qiáng)大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)運(yùn)用，提升新能源的自我調(diào)節(jié)性能。
三是加強(qiáng)運(yùn)營(yíng)管理。圍繞水電經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，加強(qiáng)降雨、來水預(yù)報(bào)，動(dòng)態(tài)優(yōu)化水庫(kù)調(diào)度，加強(qiáng)水頭水耗管理，創(chuàng)新市場(chǎng)營(yíng)銷，研究消納市場(chǎng)，完善經(jīng)濟(jì)運(yùn)行管控體系和對(duì)標(biāo)體系。圍繞風(fēng)電運(yùn)行管理，加強(qiáng)日常維護(hù)檢修，提高風(fēng)功率預(yù)測(cè)能力，加強(qiáng)技術(shù)攻關(guān)，延長(zhǎng)風(fēng)機(jī)壽命。
四是加快“走出去”。落實(shí)“一帶一路”戰(zhàn)略，積極參與全球能源治理，在北美、南美、南非、大洋洲等政治經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、產(chǎn)業(yè)政策向好、風(fēng)光水資源豐富的國(guó)家和地區(qū)，拓展可再生能源投資機(jī)會(huì)，培育海外盈利增長(zhǎng)點(diǎn)。在“走出去”過程中，要嚴(yán)格項(xiàng)目盡職調(diào)查，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)控制，注重文化融合，全面提升國(guó)際化經(jīng)營(yíng)能力和水平。
（三）推動(dòng)煤電有序發(fā)展
煤炭是我國(guó)的主體能源和重要工業(yè)原料，煤電在較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)仍是我國(guó)電力供應(yīng)的主力電源，實(shí)現(xiàn)煤電行業(yè)有序發(fā)展對(duì)電力工業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)增長(zhǎng)意義重大。
一是轉(zhuǎn)變發(fā)展方式。認(rèn)真踐行創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，把煤電發(fā)展的重心從單純追求“裝機(jī)增長(zhǎng)速度”向追求“質(zhì)量與速度并重”轉(zhuǎn)變，從增量擴(kuò)能為主向系統(tǒng)優(yōu)化、提質(zhì)增效轉(zhuǎn)變，堅(jiān)持調(diào)整存量、做優(yōu)增量并舉，切實(shí)提升煤電發(fā)展的質(zhì)量和效益。
二是把握發(fā)展節(jié)奏。落實(shí)國(guó)家“取消一批、緩核一批、緩建一批”等措施，嚴(yán)格控制新開工及投產(chǎn)規(guī)模，留出足夠空間消化過剩產(chǎn)能。嚴(yán)格實(shí)施國(guó)有企業(yè)違規(guī)經(jīng)營(yíng)投資責(zé)任追究制度，抓典型、真問責(zé)、強(qiáng)約束，真正糾正電力行業(yè)長(zhǎng)期以來存在的惡性競(jìng)爭(zhēng)、過度發(fā)展痼疾。
三是加強(qiáng)技術(shù)創(chuàng)新。全面實(shí)施燃煤電廠超低排放和節(jié)能改造，加快淘汰不符合強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的燃煤鍋爐，在2020年前實(shí)現(xiàn)達(dá)標(biāo)排放和節(jié)能目標(biāo)。注重技改的可靠性、穩(wěn)定性和經(jīng)濟(jì)性，完善超低排放監(jiān)測(cè)、監(jiān)管、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系。積極推進(jìn)火電靈活性改造，釋放調(diào)峰潛力，提升市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，促進(jìn)新能源消納。加大煤電節(jié)能減排及碳捕集關(guān)鍵技術(shù)和設(shè)備研發(fā)及應(yīng)用力度。
（四）優(yōu)化電力系統(tǒng)調(diào)度運(yùn)行
供給側(cè)改革離不開需求管理的配合，推動(dòng)電力體制改革。改進(jìn)電力需求側(cè)管理必須挖掘需求潛力，優(yōu)化調(diào)度運(yùn)行，保持供給和需求的動(dòng)態(tài)平衡。
一是擴(kuò)大可再生能源消納市場(chǎng)。結(jié)合規(guī)劃盡快明確云南、四川和“三北”地區(qū)等可再生能源基地的跨省區(qū)消納輸電通道。加快電力輸送通道建設(shè)，提升外送能力，提升利用效率，確保輸送容量，促進(jìn)可再生能源在全國(guó)范圍優(yōu)化配置。加快電能替代，挖掘需求側(cè)潛力，實(shí)現(xiàn)電力增供擴(kuò)銷，淘汰高污染、低效率的用能方式，提高消納可再生能源發(fā)電能力。
二是優(yōu)化調(diào)度運(yùn)行。改變電力運(yùn)行調(diào)度傳統(tǒng)的“計(jì)劃”方式，優(yōu)先調(diào)度新能源。嚴(yán)格執(zhí)行可再生能源發(fā)電全額保障性收購(gòu)政策，落實(shí)保障性收購(gòu)電量。將水電納入可再生能源電力配額和強(qiáng)制消納保障范疇，構(gòu)建合理的市場(chǎng)交易方式、價(jià)格補(bǔ)償和碳排放交易機(jī)制。
三是完善輔助服務(wù)機(jī)制。建立系統(tǒng)調(diào)峰調(diào)頻等輔助服務(wù)補(bǔ)償機(jī)制或輔助服務(wù)市場(chǎng)，調(diào)動(dòng)各類機(jī)組參與輔助服務(wù)市場(chǎng)的積極性，提高系統(tǒng)對(duì)非化石能源發(fā)電消納能力。完善可再生能源跨區(qū)輔助服務(wù)機(jī)制，明確規(guī)定東、南部發(fā)達(dá)省份對(duì)西部富余可再生能源電量的接納義務(wù)，并對(duì)受電方進(jìn)行一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。
面對(duì)新常態(tài)新形勢(shì)，電力行業(yè)必須遵循能源發(fā)展“四個(gè)革命、一個(gè)合作”的戰(zhàn)略思想，全面把握經(jīng)濟(jì)發(fā)展和電力發(fā)展規(guī)律，加快推進(jìn)電力供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，推動(dòng)電力發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，在發(fā)展中解決面臨的各種矛盾和問題，為“十三五”發(fā)展打下良好基礎(chǔ)。
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