國網(wǎng)能源研究院副院長：關(guān)于“十四五”能源規(guī)劃重點(diǎn)問題的建議
關(guān)于“十四五”能源規(guī)劃重點(diǎn)問題的建議：隨著互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能、5G等技術(shù)的推廣應(yīng)用，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展運(yùn)行、數(shù)字中國建設(shè)對(duì)能源供應(yīng)的安全性和可靠性要求將進(jìn)一步提高，這是社會(huì)發(fā)展的必然趨勢。在能源低碳轉(zhuǎn)型提速的背景下，能源規(guī)劃工作呈現(xiàn)與之前不一樣的兩大特點(diǎn)，一是用以保障能源供應(yīng)安全與可靠的可利用技術(shù)，以及管理工作的側(cè)重點(diǎn)會(huì)有所變化，需要結(jié)合新技術(shù)的應(yīng)用予以梳理和分析確定；二是電力系統(tǒng)的重要性會(huì)進(jìn)一步凸顯。
一、厘清“十四五”能源規(guī)劃面臨的形勢與定位
隨著互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能、5G等技術(shù)的推廣應(yīng)用，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展運(yùn)行、數(shù)字中國建設(shè)對(duì)能源供應(yīng)的安全性和可靠性要求將進(jìn)一步提高，這是社會(huì)發(fā)展的必然趨勢。在能源低碳轉(zhuǎn)型提速的背景下，能源規(guī)劃工作呈現(xiàn)與之前不一樣的兩大特點(diǎn)，一是用以保障能源供應(yīng)安全與可靠的可利用技術(shù)，以及管理工作的側(cè)重點(diǎn)會(huì)有所變化，需要結(jié)合新技術(shù)的應(yīng)用予以梳理和分析確定；二是電力系統(tǒng)的重要性會(huì)進(jìn)一步凸顯。
“十三五”能源發(fā)展取得了不俗成效，也存在著不少問題，主要原因在于：（1）國家在能源發(fā)展與政策目標(biāo)方面缺乏統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)（能源板塊之間，以及能源發(fā)展與環(huán)保等其他領(lǐng)域的要求之間），（2）國家與地方層面的職責(zé)不清晰，（3）行政管理與市場作用之間界限不清。這都是“十四五”要著力克服和避免的。
在著力推進(jìn)經(jīng)濟(jì)及能源發(fā)展市場化的大思路下，國家能源規(guī)劃（及管理）的角色，有必要盡快“退回”到對(duì)能源供應(yīng)與消費(fèi)會(huì)產(chǎn)生重大影響的約束性、綜合性指標(biāo)的確定上，即確定相當(dāng)于“地板”或“天花板”性質(zhì)的指標(biāo)。比如：
（1）設(shè)定化石能源消費(fèi)的總量（或者比例）控制指標(biāo)，完善能源消費(fèi)總量控制制度。在近期國家已經(jīng)明確提出“30?60”目標(biāo)的情況下，該指標(biāo)的設(shè)定尤為關(guān)鍵，因?yàn)槠渲苯雨P(guān)系到2030年碳峰值的水平，以及2030~2060年間實(shí)現(xiàn)碳中和的難度。
（2）能效指標(biāo)，包括產(chǎn)品單耗（產(chǎn)業(yè)）、GDP單耗（地區(qū)）等。其中，分地區(qū)GDP單耗指標(biāo)的設(shè)定，有必要結(jié)合國家的產(chǎn)業(yè)布局等宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展因素進(jìn)行差異化的考量。
（3）可再生能源配額指標(biāo)，該指標(biāo)在取消FIT等激勵(lì)性政策、但完善的市場機(jī)制尚未建立且其他推動(dòng)能源轉(zhuǎn)型的強(qiáng)制性措施尚未形成的情況下，是很有必要的。這是確保實(shí)現(xiàn)可再生能源發(fā)展與消納目標(biāo)的有效抓手。
（4）碳減排指標(biāo)及分解，結(jié)合2030年碳達(dá)峰、2060年碳中和的國家目標(biāo)，明確能源各板塊承擔(dān)的責(zé)任，統(tǒng)籌考慮并具體制定能源電力系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)碳中和的時(shí)間表，推動(dòng)化石能源盡快實(shí)現(xiàn)消費(fèi)達(dá)峰并逐步退出，不斷降低單位供電二氧化碳排放水平。
在能源行業(yè)各板塊已經(jīng)實(shí)現(xiàn)政企分開并啟動(dòng)市場化建設(shè)多年的大背景下，對(duì)能源價(jià)格問題如何考慮，個(gè)人認(rèn)為是“十四五”能源規(guī)劃能否達(dá)成預(yù)期效果、能否出彩的關(guān)鍵所在。理想的格局是：國家制定能源的價(jià)格形成機(jī)制（不是價(jià)格本身），并結(jié)合承受力等分析，設(shè)置出相應(yīng)的價(jià)格限制（或價(jià)格區(qū)間），并可納入上面所提到的地板或天花板規(guī)劃指標(biāo)體系中。其中，壟斷環(huán)節(jié)的管制價(jià)格核定更科學(xué)、更能激勵(lì)相關(guān)主體提高供給和服務(wù)質(zhì)量，競爭性環(huán)節(jié)價(jià)格在價(jià)格區(qū)間內(nèi)由市場形成。
相對(duì)于一直是規(guī)劃關(guān)注重點(diǎn)的能源供應(yīng)“源”的發(fā)展問題，“十四五”期間，對(duì)能源運(yùn)輸通道的規(guī)劃更需要予以重視和加強(qiáng)。國家層面，重在加強(qiáng)通道建設(shè)實(shí)施中的省間協(xié)調(diào)。而具體的項(xiàng)目安排，宜由相關(guān)主體（比如電網(wǎng)公司、油氣管網(wǎng)公司等）結(jié)合對(duì)能源資源開發(fā)潛力和未來需求情況的分析研判，提出相應(yīng)的建設(shè)預(yù)案。此預(yù)案原則上與國家對(duì)管網(wǎng)輸送價(jià)格水平的核定考量相對(duì)應(yīng)/對(duì)接。
二、把握好規(guī)劃實(shí)施期間的轉(zhuǎn)型發(fā)展節(jié)奏
能源轉(zhuǎn)型是一個(gè)漫長的過程。對(duì)于能源電力需求尚處于持續(xù)增長、供應(yīng)能力相應(yīng)地尚處于發(fā)展階段的國家或地區(qū)而言，能源轉(zhuǎn)型的重中之重，是要在規(guī)劃的（或者預(yù)期的）發(fā)展目標(biāo)指導(dǎo)下，把握好規(guī)劃實(shí)施期間的發(fā)展節(jié)奏，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)相對(duì)均衡地發(fā)展。尤其是對(duì)于用財(cái)政補(bǔ)貼等經(jīng)濟(jì)政策支持的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，要積極而穩(wěn)妥推動(dòng)，兼顧現(xiàn)實(shí)、大局與長遠(yuǎn)。并且應(yīng)該對(duì)相應(yīng)的補(bǔ)貼額度及補(bǔ)貼資金來源予以分析和估計(jì)，并通過具體的政策措施表達(dá)出來。
能源低碳轉(zhuǎn)型是一個(gè)需要長期堅(jiān)持的基本理念，重在明確發(fā)展的方向與總體趨勢?，F(xiàn)實(shí)發(fā)展中，如果加入經(jīng)濟(jì)承受力、公平性等社會(huì)和經(jīng)濟(jì)維度的考量，轉(zhuǎn)型的速度肯定不是越快越好。
“力爭2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和”、“到本世紀(jì)中葉把我國建成富強(qiáng)民主文明和諧美麗的社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國” 、2035年“碳排放達(dá)峰后穩(wěn)中有降”、“二氧化碳排放力爭2030年前達(dá)到峰值”……用這幾個(gè)由遠(yuǎn)至近的重大節(jié)點(diǎn)目標(biāo)倒推“十四五”能源轉(zhuǎn)型的任務(wù)，會(huì)發(fā)現(xiàn)時(shí)間緊迫、任務(wù)艱巨。不言而喻，“十四五”的能源轉(zhuǎn)型成效十分關(guān)鍵，而且也是達(dá)成上述目標(biāo)的重要窗口期。因此，“十四五”能源電力規(guī)劃不僅需要回答好“十四五”期間的發(fā)展問題，更需要以終為始，研究謀劃好實(shí)現(xiàn)“30?60”目標(biāo)的基本路徑，完成頂層設(shè)計(jì)。
三、促進(jìn)合理能源消費(fèi)與節(jié)約并舉
落實(shí)加快構(gòu)建新發(fā)展格局的決策部署要促進(jìn)合理的能源消費(fèi)，同時(shí)必須切實(shí)有效地推行“節(jié)約優(yōu)先戰(zhàn)略”。但從長期以來的能源行業(yè)實(shí)踐來看，現(xiàn)行格局下，能源行業(yè)的利益相關(guān)方本身更希望看到的是一種保持較高需求增長的局面。
節(jié)約優(yōu)先戰(zhàn)略的重要抓手之一是政府必須對(duì)價(jià)格放手，由市場決定價(jià)格（前期過渡階段，可以考慮設(shè)置一定上下限區(qū)間），由市場價(jià)格驅(qū)動(dòng)用能效率的提升和能效技術(shù)進(jìn)步。另一個(gè)重要考量是，能源企業(yè)的收益模式不能夠僅僅取決于其能源銷售量的多少。
建議能源消費(fèi)方面的政策落腳點(diǎn)，要更側(cè)重于“不能如何”，亦即對(duì)邊界的規(guī)定方面，比如，對(duì)進(jìn)入市場的用能產(chǎn)品的最低能效標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定；對(duì)提供能源供應(yīng)服務(wù)的企業(yè)的最低服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)要求等?；蛘哒f，要更側(cè)重于“負(fù)面清單”與“市場監(jiān)管”。
隨著風(fēng)電、太陽能光伏發(fā)電等間歇性電源的大規(guī)模、高比例并入電網(wǎng)并逐漸成為電能供應(yīng)主體，長期以來為行業(yè)所熟知的電力需求側(cè)管理的內(nèi)涵也需要有所提升，亦即：不能僅僅局限于對(duì)通常意義下“節(jié)能”的考量，更要注重對(duì)需求側(cè)靈活性資源潛力的挖掘，即需方響應(yīng)。從需求側(cè)入手優(yōu)化電力系統(tǒng)運(yùn)行，以提升整個(gè)系統(tǒng)的能源效率和安全運(yùn)行水平，是成本相對(duì)較低的選擇。
四、保障能源供應(yīng)與安全
一是要正確認(rèn)識(shí)能源安全問題。應(yīng)基于保障供需平衡能力的評(píng)估，而不能簡單地用每年的能源進(jìn)口比例來衡量能源供應(yīng)是否安全。保障供需平衡的能力要包括儲(chǔ)備和應(yīng)急能力。
二是要加強(qiáng)能源供應(yīng)系統(tǒng)的應(yīng)急能力建設(shè)。尤其有必要系統(tǒng)評(píng)估分布式能源資源及新型儲(chǔ)能（包括EV）設(shè)施在提供應(yīng)急能力方面的潛力，并盡早建立起相應(yīng)的應(yīng)急管理和市場機(jī)制（規(guī)則）。
三是要明確電力市場各主體對(duì)系統(tǒng)安全穩(wěn)定運(yùn)行的責(zé)權(quán)利。就電力系統(tǒng)而言，隨著更多分布式電源、微電網(wǎng)系統(tǒng)并入電力系統(tǒng)，有更多利益主體（指Prosumer，即產(chǎn)消者，如增量配售電商、“自發(fā)自用、余電上網(wǎng)”的分布式光伏用戶等）進(jìn)入市場，生產(chǎn)與消費(fèi)者的界限變得模糊，并形成與傳統(tǒng)電力系統(tǒng)有很大差別甚至完全不同的系統(tǒng)生態(tài)和利益格局。新利益格局的出現(xiàn)，會(huì)要求并導(dǎo)致電力系統(tǒng)的運(yùn)行管理格局發(fā)生深刻變化，因此，亟需通過電力市場機(jī)制及相應(yīng)的監(jiān)管機(jī)制等，對(duì)各利益相關(guān)方保證系統(tǒng)安全穩(wěn)定運(yùn)行的責(zé)權(quán)利進(jìn)行重新界定、調(diào)整和明確。
五、加快推進(jìn)能源技術(shù)進(jìn)步和體制改革
能源電力的價(jià)格形成機(jī)制是關(guān)鍵，前面已有所表達(dá)。
就能源技術(shù)發(fā)展而言，對(duì)于應(yīng)用型技術(shù)與裝備，重在建立“市場導(dǎo)向”的發(fā)展模式。其中最關(guān)鍵的一點(diǎn)，是能源電力市場的機(jī)制設(shè)計(jì)，應(yīng)該基于滿足系統(tǒng)運(yùn)行要求（如為電力系統(tǒng)運(yùn)行提供可調(diào)度性、靈活性等），來體現(xiàn)各種技術(shù)與裝備在市場中的價(jià)值。也就是說，市場機(jī)制或綜合性的行業(yè)政策必須是技術(shù)中性，要避免指向某種或者某些特定的技術(shù)或設(shè)施。
我國能源行業(yè)有眾多大型國企，這是我們的國情特色。由大型國企牽頭，組織社會(huì)力量開展重大前沿技術(shù)與裝備研發(fā)，產(chǎn)學(xué)研結(jié)合，國家投入與行業(yè)（及社會(huì)）資本結(jié)合，或許是發(fā)揮新型舉國體制優(yōu)勢，打好能源領(lǐng)域關(guān)鍵核心技術(shù)攻堅(jiān)戰(zhàn)的有益嘗試。要加強(qiáng)基礎(chǔ)研究、注重原始創(chuàng)新，尤其是在跨學(xué)科的基礎(chǔ)科研方面，國家需要加大組織和投入力度。
六、加強(qiáng)多類規(guī)劃的銜接
加強(qiáng)規(guī)劃銜接，是各級(jí)政府必須盡早做好的功課。
尤其是在各種區(qū)域發(fā)展規(guī)劃、鄉(xiāng)村振興、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)規(guī)劃中，應(yīng)要求相關(guān)主管部門或單位，把能源供應(yīng)與消費(fèi)問題“要素化”——也就是說，在這些規(guī)劃編制工作中，應(yīng)該包含能源供應(yīng)及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)子規(guī)劃；在能源子規(guī)劃中，要把能源設(shè)施建設(shè)與其他基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有機(jī)銜接起來進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃。比如，在城鄉(xiāng)建設(shè)中，對(duì)垃圾處理項(xiàng)目的能源資源化利用問題，應(yīng)該要納入其能源子規(guī)劃的編制之中。這應(yīng)是堅(jiān)持系統(tǒng)觀念的重要體現(xiàn)。
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